新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論及其批判

張佳華 鞠成偉

[內(nèi)容提要]新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論是新自由主義在市場(chǎng)領(lǐng)域的具體化。它以秩序多元、國(guó)家失敗理論為基礎(chǔ)，主張市場(chǎng)規(guī)制扁平化、政府在規(guī)制中邊緣化、強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家，把社會(huì)等非國(guó)家因素當(dāng)作市場(chǎng)規(guī)制的核心要素。我們認(rèn)為，新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論并不科學(xué)，比如其對(duì)國(guó)家權(quán)威的漠視就缺乏理性。市場(chǎng)規(guī)制的去國(guó)家化立場(chǎng)和社會(huì)化追求有可能導(dǎo)致規(guī)制的失敗，而社會(huì)化規(guī)制只是一種新的國(guó)家工具而已。我們應(yīng)該“回歸國(guó)家”，主張重新“發(fā)現(xiàn)國(guó)家”，重視國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)制中的作用。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化的迅猛發(fā)展，國(guó)家主權(quán)再次受到新的挑戰(zhàn)。人們認(rèn)為，全球化正在消解現(xiàn)代國(guó)家的基本結(jié)構(gòu)，并危及了現(xiàn)代民族國(guó)家的能力、形式、獨(dú)立、權(quán)威或合法性。由于“相互依賴(lài)”已經(jīng)侵蝕了內(nèi)外領(lǐng)域之間的傳統(tǒng)界線，如果不進(jìn)行國(guó)際合作，單靠一個(gè)國(guó)家的力量已經(jīng)無(wú)力解決諸如毒品、環(huán)境污染等問(wèn)題。民族國(guó)家的“泛化和弱化”導(dǎo)致了國(guó)家權(quán)能的“泛化和弱化”。在日益頻繁的跨國(guó)流動(dòng)中，政府間組織、國(guó)際建制和跨國(guó)公司等“準(zhǔn)超國(guó)家權(quán)力”越來(lái)越多地獲得了原屬于主權(quán)國(guó)家的權(quán)力。信息技術(shù)的發(fā)展更是在技術(shù)上使得主權(quán)的邊界形同虛設(shè)，主權(quán)國(guó)家的管控力越來(lái)越弱。國(guó)家能力和獨(dú)立性的削弱還降低了政府的效能，“自下而上”地?fù)p害了國(guó)家的合法性和權(quán)威；同時(shí)，國(guó)際制度和國(guó)際管理活動(dòng)又“自上而下”地侵蝕了國(guó)家權(quán)威。面對(duì)“自下而上”和“自上而下”兩方面的侵蝕，主權(quán)國(guó)家的合法性和能力都受到了極大的挑戰(zhàn)。

在此背景下，新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論在當(dāng)代法律理論界發(fā)展起來(lái)。就市場(chǎng)規(guī)制而言，新自由主義采取的是非國(guó)家中心論，傾向于把社會(huì)等非國(guó)家因素當(dāng)作市場(chǎng)規(guī)制的核心要素。在該理論看來(lái)，國(guó)家只不過(guò)是一個(gè)過(guò)時(shí)的概念，與國(guó)家相聯(lián)系的只是與特定國(guó)家的憲法原則有關(guān)的枯燥而干癟的教條主義式的研究。市場(chǎng)規(guī)制是社會(huì)集團(tuán)政治和社會(huì)活動(dòng)的總和，國(guó)家或政府并沒(méi)有獨(dú)立的自主性，而只是提供了一個(gè)社會(huì)各集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所。在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中擁有資源優(yōu)勢(shì)的集團(tuán)成為了獲勝的力量，從而也就成了支配市場(chǎng)規(guī)制規(guī)則的意向來(lái)源。因此，市場(chǎng)規(guī)制決策最好被理解為在相關(guān)利益集團(tuán)間進(jìn)行價(jià)值和利益分配的過(guò)程。政治科學(xué)的研究核心也就是社會(huì)對(duì)政府的“輸入”和政府“輸出”所產(chǎn)生的影響。

一、新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的理論基礎(chǔ)

（一）秩序多元

秩序多元是新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的一個(gè)支柱性觀念前提。秩序多元理論的基礎(chǔ)是社會(huì)理論，這一理論包括以下四個(gè)基本原理：一是社會(huì)是由團(tuán)體組成的，社會(huì)的基本細(xì)胞是團(tuán)體；二是社會(huì)中的權(quán)力是多元的，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體均有存在于其上的權(quán)力；三是國(guó)家是社會(huì)的機(jī)關(guān)而非凌駕于社會(huì)之上；四是社會(huì)秩序是多元的，社會(huì)中存在著“一階秩序”和“二階秩序”。一階秩序是團(tuán)體的內(nèi)在秩序，二階秩序是干預(yù)性秩序。在秩序多元論者看來(lái)，國(guó)家并非秩序的壟斷者。

國(guó)家中心主義市場(chǎng)規(guī)制理論最根本的理論前提是國(guó)家主權(quán)至上，國(guó)家具有壟斷統(tǒng)治的自然權(quán)利，國(guó)家的人格獨(dú)立于組成國(guó)家的個(gè)人，國(guó)家的意志高于個(gè)人意志。以此為基礎(chǔ)建立起來(lái)的國(guó)家中心論是一套主觀主義的、抽象的體系。秩序多元理論奠定在對(duì)國(guó)家主權(quán)神圣的批判之上。

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論用“公共服務(wù)”的概念取代了“主權(quán)”的概念。在反主權(quán)論者看來(lái)，主權(quán)是純粹的抽象擬制物，是沒(méi)有根基的存在物。一方面，君權(quán)神授并不能作為主權(quán)權(quán)利的解釋。另一方面，人民主權(quán)也只是一種虛構(gòu)。國(guó)民意志僅僅是一種虛構(gòu)，實(shí)際存在的所謂國(guó)民的意志只是某些個(gè)人的意志，即使二者是完全一致的，也只是某些個(gè)人意志的加總。也就是說(shuō)，任何個(gè)人都無(wú)權(quán)將自己的意志強(qiáng)加給反對(duì)者。統(tǒng)治階級(jí)并不享有任何主觀性的主權(quán)，它只擁有一種為了滿(mǎn)足提供公共服務(wù)的需要而必須擁有的權(quán)力。當(dāng)然，要真正駁倒國(guó)家主權(quán)，還需要駁倒個(gè)人的自然權(quán)利。與國(guó)家主權(quán)一樣，個(gè)人的主觀權(quán)利也不具有高于社會(huì)的優(yōu)越性。人不可能僅僅因?yàn)樽约菏且环N社會(huì)存在而自然而然地獲得某種天賦權(quán)利。作為個(gè)體的人所享有的自然權(quán)利僅僅是一種知性擬制物。通過(guò)反對(duì)者的批判，獨(dú)立的人格國(guó)家所享有的絕對(duì)而又至高無(wú)上的神秘主權(quán)變成了作為普通社會(huì)團(tuán)體的社團(tuán)國(guó)家所履行的公共服務(wù)職責(zé)。

秩序多元理論認(rèn)為，國(guó)家不是至高無(wú)上的命令者，而是公共服務(wù)的提供者。國(guó)家不過(guò)是一個(gè)特殊的社會(huì)團(tuán)體，是通過(guò)立法和行政等公共服務(wù)在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)貫徹統(tǒng)一性的社團(tuán)。國(guó)家是社會(huì)的機(jī)關(guān)，它不能凌駕于社會(huì)之上。作為社會(huì)機(jī)關(guān)的國(guó)家，既不高于也不外在于社會(huì)。盡管?chē)?guó)家很大，但它也只是社會(huì)的組成部分，不是凌駕于社會(huì)之上的發(fā)號(hào)施令的主導(dǎo)者。社會(huì)本身利用作為其機(jī)關(guān)的國(guó)家把自己的秩序施加于屬于它的團(tuán)體，在團(tuán)體多元并立的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了多元秩序。多元秩序本質(zhì)上是指作為社會(huì)規(guī)范之后盾的社會(huì)權(quán)力以及作為法律規(guī)范之后盾的國(guó)家主權(quán)的二元并立。社會(huì)規(guī)范是社會(huì)權(quán)力的外在表現(xiàn)，它存在著多種強(qiáng)制手段。這些社會(huì)權(quán)力強(qiáng)制有效地維護(hù)了團(tuán)體的內(nèi)在秩序。與之相比，國(guó)家的刑罰強(qiáng)制意義微不足道，民事強(qiáng)制執(zhí)行作用亦極其有限。因此，國(guó)家主權(quán)強(qiáng)制的效力“基本上限于對(duì)人身、占有以及針對(duì)脫離社會(huì)之人的要求之保護(hù)”。在其他事項(xiàng)上，就算國(guó)家不作為，社會(huì)也不會(huì)亂套。基于實(shí)效性，社會(huì)權(quán)力獲得了自身存在的正當(dāng)性。它與國(guó)家權(quán)力雖有作用范圍的差異，但卻無(wú)位格上的高下之分，國(guó)家權(quán)力無(wú)權(quán)主張最后的優(yōu)越性。

（二）國(guó)家失敗

國(guó)家失敗是新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的另一個(gè)支柱性觀念前提。正因?yàn)閲?guó)家失敗，才有了社會(huì)在市場(chǎng)規(guī)制中占據(jù)中心地位的可能性�？梢詮囊韵滤膫�(gè)視角來(lái)分析國(guó)家失敗。

首先是公共選擇理論。公共選擇理論發(fā)源于20世紀(jì)60-70年代的美國(guó)，其影響遍布全球。在規(guī)制領(lǐng)域，它變成了新自由主義攻擊國(guó)家的主要分析工具。公共選擇理論使得失靈理論從市場(chǎng)擴(kuò)大到了政府。新自由主義規(guī)制論者據(jù)此認(rèn)為，國(guó)家的獨(dú)斷管制或統(tǒng)治會(huì)導(dǎo)致政府失靈。

二戰(zhàn)以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)主要成就是提出，在信息對(duì)稱(chēng)和競(jìng)爭(zhēng)充分的情況下，市場(chǎng)將會(huì)充分發(fā)揮作用，從而實(shí)現(xiàn)福利最大化基礎(chǔ)上的均衡。而在這些前提條件不具備的情況下，市場(chǎng)將會(huì)產(chǎn)生壟斷、溢出效應(yīng)、公共利益無(wú)法保障等問(wèn)題，需要國(guó)家干預(yù)。概言之，市場(chǎng)失靈為國(guó)家干預(yù)提供了正當(dāng)性。而公共選擇理論則認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家太天真了，他們只看到了市場(chǎng)失靈，卻沒(méi)有意識(shí)到政府同樣會(huì)失靈。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們假定政客和官員能夠、也愿意從公共利益出發(fā)進(jìn)行活動(dòng)，認(rèn)為完美的政府可以糾正不完美的市場(chǎng)所犯的錯(cuò)誤。公共選擇理論則指出，事實(shí)上，自私的官員常常會(huì)增加不必要的預(yù)算；自私的政客為確保選舉獲勝常常讓經(jīng)濟(jì)為政治目的服務(wù)，或利用對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的壟斷幫助企業(yè)和利益集團(tuán)，或利用稅收制度重新分配財(cái)富以取悅投票人。而這些，常常會(huì)導(dǎo)致國(guó)家失敗。

公共選擇理論揭穿了政客和官員完全值得托付、其行為會(huì)全心全意從公共利益出發(fā)的神話，并指出，國(guó)家干預(yù)具有潛在的危害性，受政治動(dòng)機(jī)和官僚自身利益的驅(qū)動(dòng)。在20世紀(jì)70-90年代，公共選擇理論為新自由主義政治思潮主張“國(guó)家退回邊界”、在治理中更多利用市場(chǎng)機(jī)制的觀點(diǎn)提供了理論基礎(chǔ)。

其次是政府超載與國(guó)家財(cái)政危機(jī)。在右翼借助公共選擇理論揭露國(guó)家失敗的同時(shí)，左翼則受馬克思主義的影響，預(yù)言資本主義國(guó)家必定會(huì)爆發(fā)財(cái)政危機(jī)，危機(jī)的主要原因之一是政府不斷擴(kuò)大財(cái)政支出。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著公民社會(huì)權(quán)理論和政府干預(yù)理論的發(fā)展，福利國(guó)家和公共服務(wù)國(guó)家的觀念開(kāi)始被廣泛接受，國(guó)家的角色開(kāi)始從“守夜人”向“監(jiān)護(hù)人”轉(zhuǎn)變。國(guó)家每年需要拿出巨額財(cái)政，用于公民教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、福利、環(huán)保等社會(huì)事業(yè)。安東尼·金( Anthony King)在談到政府支出過(guò)快增長(zhǎng)時(shí)曾調(diào)侃道：“以前，人們指望上帝統(tǒng)治世界。再往后，人們改而依靠市場(chǎng)。現(xiàn)在，人們寄希望于政府。當(dāng)遇到問(wèn)題時(shí)，人們不再祈禱‘上帝’或‘市場(chǎng)’，而是‘官員’。”他們認(rèn)為，戰(zhàn)后政府公共開(kāi)支的過(guò)快增長(zhǎng)是不可持續(xù)的，它大大超出了國(guó)家的可控范圍，政府已經(jīng)超載了。在國(guó)防、政府運(yùn)行等傳統(tǒng)開(kāi)支之外，社會(huì)保障領(lǐng)域這些巨額的財(cái)政支付需求日益成為壓垮政府財(cái)政的“最后一根稻草”。除了社會(huì)權(quán)利保障、市場(chǎng)調(diào)控等，政府還需要加強(qiáng)財(cái)政投入，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之時(shí)，還需要拯救經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而與此同時(shí)，政府又無(wú)力通過(guò)稅收支撐上述支出，久而久之就會(huì)陷入困境。

再次是政府政策實(shí)施危機(jī)。政府決策主體的多元化、政策目標(biāo)過(guò)于宏大以及高度的不確定性、基層部門(mén)的不合作等因素往往導(dǎo)致政策難以被成功實(shí)施。從全球治理尤其是全球氣候治理的經(jīng)驗(yàn)可以看到，政策被成功實(shí)施的難度非常大。國(guó)內(nèi)治理也同樣如此。近年來(lái)，部分西歐國(guó)家接連遭遇恐怖襲擊，損失慘重，昭示了其反恐政策的實(shí)施正在遭遇極大的困境。20 1 6年7月14日在法國(guó)尼斯發(fā)生的大規(guī)�？植酪u擊事件促使法國(guó)不得不再度延長(zhǎng)緊急狀態(tài)期限。即便是在緊急狀態(tài)下，恐怖分子的恐怖襲擊仍然能夠成功，說(shuō)明法國(guó)的反恐行動(dòng)和指揮體系還有疏忽，反恐安保機(jī)制還有很大漏洞。反恐失利，只是國(guó)家難以有效實(shí)施其政策的一個(gè)小小縮影。解決禁毒、環(huán)境治理、食品安全監(jiān)管等棘手問(wèn)題的屢屢失利也反映出國(guó)家在政策實(shí)施過(guò)程中面臨著巨大難題。治理失利、久拖不決容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生更多的治理難題，消耗更多的政府治理資源，如此惡性循環(huán)，很容易把國(guó)家拖入疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

最后是政府面臨的合法性危機(jī)。弗里茨·薩帕夫（Fritz Scharpf）認(rèn)為，合法性是與政治系統(tǒng)的輸入和輸出有關(guān)的雙維度概念。就輸入而言，合法性要求政治選擇直接或間接地來(lái)源于公民偏好，并且政府要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。就輸出而言，合法性要求政府具有很高的完成目標(biāo)的績(jī)效。即便政府的治理舉措是民主的、可問(wèn)責(zé)的，但即使其產(chǎn)出是無(wú)效率的，也不能說(shuō)它具有合法性。20世紀(jì)末，國(guó)家合法性不斷下降：越來(lái)越多的民眾認(rèn)為政客和官員們腐敗、無(wú)能并且缺乏社會(huì)親和力，司法也往往缺乏獨(dú)立性、公正性，難以超脫具體的社會(huì)利益集團(tuán)；后功利主義價(jià)值開(kāi)始侵蝕人們對(duì)政客和官員的尊重；政治的職業(yè)化使得普通民眾的參與越來(lái)越難；憤世嫉俗的媒體左右了民眾對(duì)官員的看法，使得民眾更容易認(rèn)定政治是骯臟的。

二、新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的主要論點(diǎn)

在當(dāng)下西方，多數(shù)有關(guān)市場(chǎng)規(guī)制的論述都是新自由主義的，它們強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)等社會(huì)關(guān)系和治理網(wǎng)絡(luò)形式多樣、復(fù)雜多變，簡(jiǎn)單的國(guó)家統(tǒng)治已經(jīng)被邊緣化，國(guó)家的角色已經(jīng)不再重要。伊娃·索倫森(Eva Sorensen)和雅各布·托芬(Ja—cob Torfing)指出：“主權(quán)國(guó)家……正在失去控制力，代之而起的是以相互依賴(lài)、協(xié)商和信任為基礎(chǔ)的多中心治理新觀念。”在新自由主義規(guī)制論者看來(lái)，規(guī)制的興起意味著管制或統(tǒng)治行為在范圍、規(guī)模和基本形式等方面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，同過(guò)去發(fā)生了本質(zhì)性的決裂。新自由主義規(guī)制理論的論點(diǎn)由三部分組成：市場(chǎng)規(guī)制的扁平化、政府在規(guī)制中的邊緣化、強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家。

（一）市場(chǎng)規(guī)制的扁平化

新自由主義規(guī)制理論解構(gòu)了國(guó)家主權(quán)打造的金字塔式等級(jí)秩序，代之以分散社會(huì)主體參與的多元性秩序。權(quán)力的分布是多元分散的、非單一集團(tuán)壟斷的。在社會(huì)中，有許多在觀念、價(jià)值和利益等方面相互沖突的群體和團(tuán)體，它們由個(gè)體組成，個(gè)體通過(guò)這些團(tuán)體集結(jié)起來(lái)，進(jìn)而影響政策和治理。社會(huì)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和博弈場(chǎng)所，各派勢(shì)力在其中相互競(jìng)爭(zhēng)，各群體和團(tuán)體依靠各自的資源獲得影響力。在新自由主義看來(lái)，政治的基本場(chǎng)所是社會(huì)而非國(guó)家，社會(huì)由利益集團(tuán)組成，這些利益集團(tuán)本身并不圖謀取代政府，但會(huì)給政府帶來(lái)壓力。利益集團(tuán)的數(shù)量眾多且互相競(jìng)爭(zhēng)，各自從其代表的特定群體獲得力量，以確保自身代表的利益能夠進(jìn)入政治過(guò)程。利益團(tuán)體是社會(huì)政治行動(dòng)的基本單位，它是位于公民個(gè)體與決策者之間的利益?zhèn)鬟f機(jī)制。利益團(tuán)體的行動(dòng)主導(dǎo)著市場(chǎng)的規(guī)制秩序，而社會(huì)為利益集團(tuán)提供了基本的競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)。這種多元主義秩序觀崇尚個(gè)體權(quán)利及其團(tuán)體組織的地位，而不以等級(jí)層級(jí)作為秩序的基礎(chǔ)，它不承認(rèn)國(guó)家的管治地位，而是從根本上相信市場(chǎng)秩序來(lái)源于社會(huì)的自我治理。

與國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下的對(duì)等級(jí)性秩序不同，市民社會(huì)的基礎(chǔ)是個(gè)體權(quán)利，組織原則是自愿和平等。規(guī)制關(guān)系已經(jīng)由自上而下發(fā)號(hào)施令的等級(jí)性支配關(guān)系向平等主體合作的扁平化合作關(guān)系發(fā)展。

從統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變使得更多的主體參與到規(guī)制過(guò)程中，將這些不同的參與主體整合到一起的不再是法令、規(guī)章和等級(jí)制，而是非正式的、相對(duì)平等的體系。所以，新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論關(guān)注的焦點(diǎn)是市場(chǎng)中私人主體間的合作、網(wǎng)絡(luò)和疆界模糊。馬克·拜福( Mark Bevir)和路德·羅德( Rod Rhodes)指出，“網(wǎng)絡(luò)是治理的標(biāo)志性特征”，它提供了一個(gè)“明顯區(qū)別于市場(chǎng)和等級(jí)制的協(xié)調(diào)機(jī)制”。新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的一個(gè)主要觀點(diǎn)是，越來(lái)越多的政策決定正在經(jīng)由或通過(guò)自我組織性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)做出。李斯特·薩拉蒙( Lester Salamon)把規(guī)制和復(fù)雜的第三方系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，他認(rèn)為，在規(guī)制過(guò)程中，公共權(quán)威的關(guān)鍵要素在一個(gè)協(xié)作性的系統(tǒng)中被非政府主體分享。羅德把規(guī)制界定為相互依賴(lài)的、資源互換的、共享游戲規(guī)則的、自我組織性的組織間網(wǎng)絡(luò)。索倫森和托芬指出，自上而下的政府組織依然存在，但不可否認(rèn)的事實(shí)是規(guī)制已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，市場(chǎng)規(guī)制越來(lái)越多地通過(guò)相關(guān)主體在相互依賴(lài)、信任和共同發(fā)展的規(guī)則中開(kāi)展的多中心協(xié)作來(lái)完成。他們認(rèn)為，對(duì)等級(jí)制的傳統(tǒng)治理的持續(xù)批判導(dǎo)致了規(guī)制網(wǎng)絡(luò)的涌現(xiàn)。拜福也以從等級(jí)化的科層官僚制向更多地運(yùn)用市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變來(lái)描述規(guī)制。艾德麗安·霍利蒂爾( Adrienne Heritier)指出，治理意味著政治類(lèi)型的轉(zhuǎn)變，非等級(jí)化的引導(dǎo)模式將得到應(yīng)用。

（二）政府在規(guī)制中的邊緣化

新自由主義規(guī)制理論主張，鑒于國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)以及其他多種主體對(duì)規(guī)制過(guò)程的參與，政府已經(jīng)被取代或至少被邊緣化了。新自由主義規(guī)制論者指出，1 980年代以來(lái)，全球范圍內(nèi)社區(qū)參與的諸多例子表明，非政府主體在某些情況下也可以發(fā)展出細(xì)致的非正式規(guī)則、規(guī)范和慣習(xí)，用以規(guī)制自然資源的分配和使用。此外，非政府組織發(fā)揮作用的事例有很多。在無(wú)需政府介入的情況下，它們可以成功地迫使公司改變發(fā)展和行動(dòng)的方向并自愿遵守某些行為規(guī)范。戴維·沃格爾( David Vogel)的研究表明，截至其統(tǒng)計(jì)時(shí)止，大約有300多個(gè)類(lèi)似的行為規(guī)范法典用以規(guī)范勞動(dòng)和環(huán)境行為，大多涉及引人注目的政治性事項(xiàng)，比如童工、血汗工廠、鉆石開(kāi)采等。在新自由主義規(guī)制論者看來(lái)，以上這些非國(guó)家的、社會(huì)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的運(yùn)作安排，構(gòu)成了“無(wú)政府的治理”(governance without gov—ernment)模式。格里·斯托克(Gerr Stok一er)認(rèn)為：“規(guī)制的本質(zhì)是對(duì)不依賴(lài)政府權(quán)威和制裁的規(guī)制機(jī)制的關(guān)注�！碧萍{德·凱特爾( Donald F．Kettl)指出：“超多元化、政策網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力下放和全球化，這些都已經(jīng)導(dǎo)致了權(quán)力分散。政府還可以保持其法律地位，但是在這樣的權(quán)力分散中行使政治主權(quán)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)�！�

因此，新自由主義規(guī)制理論主張，在市場(chǎng)規(guī)制中，國(guó)家只不過(guò)是一個(gè)過(guò)時(shí)的概念。與國(guó)家相聯(lián)系的只是與特定國(guó)家的憲法原則有關(guān)的枯燥而干癟的教條主義式研究。它主張，市場(chǎng)規(guī)制理論應(yīng)當(dāng)回應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的變化，進(jìn)行更新與革命，而國(guó)家權(quán)威的消弭、社會(huì)分工和關(guān)系的發(fā)展使得以共同利益為核心的社會(huì)組織和利益集團(tuán)成為規(guī)制活動(dòng)的核心。它認(rèn)為，多元市場(chǎng)規(guī)制的要求需要通過(guò)社會(huì)組織與利益集團(tuán)之間的相互作用和競(jìng)爭(zhēng)而得到滿(mǎn)足。相應(yīng)地，規(guī)制最好被理解為在相關(guān)社會(huì)組織、利益集團(tuán)間進(jìn)行價(jià)值和利益分配的過(guò)程。規(guī)制理論的研究核心就是社會(huì)對(duì)國(guó)家的“輸入”和國(guó)家“輸出”所產(chǎn)生的影響。

拜福認(rèn)為，國(guó)家已經(jīng)逐漸喪失了在市場(chǎng)規(guī)制中的中心地位，被邊緣化了。這一主張有兩大主要內(nèi)容，一是政府已經(jīng)把很多權(quán)力下放給了市場(chǎng)主體或政策網(wǎng)絡(luò)；二是政府已經(jīng)喪失了權(quán)威，無(wú)法再有效整合、協(xié)調(diào)治理過(guò)程中多元化的參與主體及其行為。所以，中央政府的權(quán)威被弱化了。

（三）強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論是社會(huì)本位的，它反對(duì)國(guó)家發(fā)揮壟斷性作用的單邊規(guī)制路徑，主張社會(huì)應(yīng)發(fā)揮其在規(guī)制中的作用。新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論主張的治理扁平化和國(guó)家邊緣化導(dǎo)致的自然結(jié)果是“強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家”。概括而言，社會(huì)中心的治理模式有以下幾個(gè)核心要素：(1)現(xiàn)代秩序是多元性的，國(guó)際和區(qū)域組織等超國(guó)家組織、社會(huì)組織、跨國(guó)企業(yè)等，開(kāi)始擠占甚至取代國(guó)家在規(guī)制中的地位。(2)規(guī)制是自治性的、扁平化的，依靠的不是國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)威，而是自愿和契約性安排。規(guī)制重在參與，而非強(qiáng)制。去除了等級(jí)性強(qiáng)制，治理更多的是契約基礎(chǔ)上的扁平化結(jié)構(gòu)。(3)社會(huì)秩序?qū)��?guó)家秩序的生成具有基礎(chǔ)性意義，國(guó)家秩序以社會(huì)自發(fā)性秩序?yàn)榛�礎(chǔ)，并需要尊重社會(huì)秩序。(4)政府規(guī)制有邊界，國(guó)家不得“越界”行使權(quán)力。社會(huì)中心的治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體在規(guī)制中的自主性，強(qiáng)調(diào)規(guī)制的邊界，反對(duì)國(guó)家進(jìn)行越界干預(yù)和行使權(quán)力不當(dāng)。

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的社會(huì)中心路徑把規(guī)制視為眾多社會(huì)主體扁平自治的網(wǎng)絡(luò)體系。國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)制中的作用非常弱小，各種社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體、集團(tuán)在社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著更大的作用，市場(chǎng)規(guī)制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。這種規(guī)制模式就是喬爾．S．米格代爾( Joel S．Migdal)所說(shuō)的“強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家”模式。

三、對(duì)新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的批判

20世紀(jì)后半葉以來(lái)，國(guó)家管制的加強(qiáng)和福利國(guó)家的擴(kuò)張，導(dǎo)致政府的債務(wù)和財(cái)政危機(jī)頻繁出現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)了社會(huì)不滿(mǎn)。理論界開(kāi)始對(duì)“管得太多的國(guó)家”做出反應(yīng)。在這一過(guò)程中，新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論批評(píng)國(guó)家，認(rèn)為國(guó)家“太過(guò)龐大，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干涉太多，在政策的制定和實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)管理方面的錯(cuò)誤”。它們開(kāi)始要求國(guó)家的最小化，要求大規(guī)�？s減公共部門(mén)規(guī)模、壓縮公共部門(mén)開(kāi)支并減少公共部門(mén)的治理責(zé)任，主張社會(huì)組織和私人部門(mén)在規(guī)制中發(fā)揮作用。

不可否認(rèn)，當(dāng)前世界上很多國(guó)家更喜歡用市場(chǎng)手段解決包括市場(chǎng)規(guī)制在內(nèi)的公共問(wèn)題；在很多情況下，市場(chǎng)機(jī)制也確實(shí)起到了很好的規(guī)制效果。政府在越來(lái)越多地同社會(huì)組織合作以達(dá)成市場(chǎng)規(guī)制的目標(biāo)。在此意義上，規(guī)制日益社會(huì)化。但是，我們不應(yīng)就此在市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域完全接受自由主義，進(jìn)而走向社會(huì)中心論。不可忽略的事實(shí)是，在大多數(shù)國(guó)家的大多數(shù)政策領(lǐng)域，自上而下的等級(jí)式規(guī)制仍然是政府最常用的治理手段。雖然多數(shù)國(guó)家都采用了新的市場(chǎng)規(guī)制手段，但并無(wú)證據(jù)表明政府全面放棄了等級(jí)式管制。在市場(chǎng)規(guī)制中，國(guó)家的關(guān)鍵性作用仍需受到重視。

（一）多元秩序觀不符合社會(huì)事實(shí)

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的多元主義秩序觀未能解決的問(wèn)題是：缺少了國(guó)家這一公共權(quán)威，社會(huì)是否真的具有社會(huì)中心論者所說(shuō)的“排除第三方組織參與的自我整合能力”？新自由主義規(guī)制理論的多元主義秩序觀崇尚個(gè)體權(quán)利及其團(tuán)體組織的地位，而不以等級(jí)層級(jí)作為秩序的基礎(chǔ)。更為根本的是，它不承認(rèn)國(guó)家的管治地位，而是相信社會(huì)秩序來(lái)源于社會(huì)的自我治理。而問(wèn)題在于，如果社會(huì)真的可以脫離國(guó)家而自我整合，那么在美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，為何各州的精英還要花費(fèi)時(shí)間去討論聯(lián)邦《憲法》以及聯(lián)邦統(tǒng)一問(wèn)題？在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家為什么在全球普遍存在，而且作用越來(lái)越大，甚至滲透到了婚姻、家庭、繼承和養(yǎng)老等福利中？有關(guān)“規(guī)制的社會(huì)中心論的問(wèn)題在于，它陷入了簡(jiǎn)單的多元主義假定……忽視了合作關(guān)系中潛藏的權(quán)力的不對(duì)等性�？赡軐�(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因是治理理論依據(jù)某些國(guó)家失敗的經(jīng)驗(yàn)事例，斷定集權(quán)國(guó)家已經(jīng)喪失了權(quán)力。”

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的多元主義秩序觀無(wú)法闡釋“如果沒(méi)有國(guó)家，秩序如何形成”的問(wèn)題。因?yàn)樗鼘⒅饕�的沖突形式定義為國(guó)家與社會(huì)的沖突，而有意忽視了另一類(lèi)并不次要的沖突，即社會(huì)組織之間的沖突。如果說(shuō)職業(yè)分工可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)達(dá)成，以滿(mǎn)足各方需要的合作和整合，但政治、信仰、宗教、立場(chǎng)及利益組織的分化卻不可能通過(guò)同樣的方式獲得整合，而是需要有居于所有組織之上的統(tǒng)合性權(quán)威來(lái)完成秩序整合。相對(duì)于多元的自由競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)代社會(huì)更重視協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題，即如何將社會(huì)沖突轉(zhuǎn)化為秩序。

（二）對(duì)國(guó)家非自主性的論斷不成立

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論把國(guó)家看成是非自主性的，這一論斷不能成立。長(zhǎng)期以來(lái)，在自由主義的影響下，社會(huì)科學(xué)的制度模式是以社會(huì)中心的立場(chǎng)來(lái)解釋國(guó)家權(quán)力的。規(guī)制理論被社會(huì)中心論控制，在多數(shù)規(guī)制理論著述中，國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要性總是不如社會(huì)政治組織。在社會(huì)中心論看來(lái)，政治現(xiàn)象是社會(huì)團(tuán)體政治活動(dòng)的總和，國(guó)家或政府沒(méi)有自主性或獨(dú)立性，它只是為社會(huì)團(tuán)體提供了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所。社會(huì)中心論者認(rèn)為，在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的團(tuán)體力量是支配政府政策的意向來(lái)源，只要在社會(huì)中獲勝，便可以控制國(guó)家。國(guó)家是一個(gè)被動(dòng)的實(shí)體，它是社會(huì)中支配性團(tuán)體的利益代表，受到階級(jí)利益的影響。國(guó)家沒(méi)有、也不應(yīng)該有自己的意志，國(guó)家的立場(chǎng)不過(guò)是社會(huì)中主要利益集團(tuán)“指揮”的結(jié)果。例如，他們認(rèn)為，司法、裁判都不是自主的，而是受社會(huì)利益的操控，裁判的結(jié)果受社會(huì)資本或者社會(huì)利益集團(tuán)的控制，國(guó)家往往無(wú)法發(fā)揮獨(dú)立、居中、公正裁判的作用。因而，如果支配性階級(jí)或團(tuán)體反對(duì)，國(guó)家就無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)自己的意志。而司法在居中、獨(dú)立裁判、市場(chǎng)規(guī)制中起到了重要的作用，它在規(guī)制市場(chǎng)的過(guò)程中體現(xiàn)出了其司法能動(dòng)主義，也就是說(shuō)，司法也可以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮正面作用，不一定為利益集團(tuán)綁架。

社會(huì)中心論的這些觀點(diǎn)顯然是一種臆想而非事實(shí)。即使國(guó)家的行為不可避免地受到了社會(huì)團(tuán)體的影響，但政治并非僅僅沿著社會(huì)支配性團(tuán)體的利益方向發(fā)展。結(jié)構(gòu)主義理論家指出，國(guó)家是由各種政治勢(shì)力共同構(gòu)成的，因而是所有政治勢(shì)力平衡的結(jié)果及反映。憲法及其實(shí)施機(jī)制可以發(fā)揮過(guò)濾器的作用，將國(guó)家部門(mén)的利益和社會(huì)的利益沉淀下來(lái)，無(wú)論國(guó)家與各部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體是否有聯(lián)合的動(dòng)機(jī)，這些沉淀都可以發(fā)揮作用。這樣一來(lái)，國(guó)家就不僅僅是一個(gè)權(quán)力的貫徹機(jī)構(gòu)或權(quán)力的工具，而且是一個(gè)權(quán)力的產(chǎn)出機(jī)構(gòu)。這些權(quán)力通過(guò)國(guó)家超越社會(huì)團(tuán)體及意識(shí)形態(tài)而存在。因此，應(yīng)充分重視國(guó)家的作用，把國(guó)家作為重要的行動(dòng)者，重視研究國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系及其影響社會(huì)的途徑。

在作用途徑上，國(guó)家的結(jié)構(gòu)和行動(dòng)能力與歷史條件的變化有關(guān)，例如，地緣政治關(guān)系及支配地位的變化、國(guó)際間意識(shí)形態(tài)的傳播等等。所有這些因素都影響著國(guó)家的行為。國(guó)家總是處于外部壓力與內(nèi)部秩序變化的互動(dòng)關(guān)系中，為了生存和發(fā)展，國(guó)家會(huì)不斷改變自己。政府的暫時(shí)失靈或失效并不意味著國(guó)家的失靈或失敗。國(guó)家比政府的范圍要大，它包括立法、行政管理、科層機(jī)構(gòu)以及軍隊(duì)和警察暴力機(jī)構(gòu)等等。這些資源不僅建構(gòu)和確立了社會(huì)與權(quán)威之間的政治關(guān)系，而且為國(guó)家自主發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。當(dāng)國(guó)家面臨壓力時(shí)，即使它的目標(biāo)與支配性社會(huì)利益團(tuán)體的利益相悖，國(guó)家也完全有可能采取自主行動(dòng)。它能夠推進(jìn)、引導(dǎo)或強(qiáng)迫社會(huì)執(zhí)行國(guó)家的意圖，盡管這些意圖并不被社會(huì)、尤其是社會(huì)中的支配性利益團(tuán)體所認(rèn)可，這體現(xiàn)了國(guó)家的“自主”性地位。在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家有著自己的目標(biāo)、利益、資源和執(zhí)行組織，有著使用管制權(quán)力和暴力強(qiáng)權(quán)的合法性地位以及能力，它可以通過(guò)一系列手段實(shí)現(xiàn)其支配地位，是一個(gè)具有自主行動(dòng)能力的組織實(shí)體。

（三）對(duì)國(guó)家權(quán)威的漠視不理性

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論存在刻意漠視國(guó)家權(quán)威和迷戀其他公共權(quán)威的問(wèn)題。很多新自由主義市場(chǎng)規(guī)制論者把“國(guó)家”看成是不公正分配的根源之一。他們認(rèn)為，國(guó)家的興趣往往在于控制而非提升人的價(jià)值。國(guó)家作為具有強(qiáng)制支配權(quán)的組織，擁有其他組織難以與之抗衡的公共權(quán)力。因此，國(guó)家有極大的機(jī)會(huì)產(chǎn)生壟斷和特權(quán)，從而使自己游離于監(jiān)控之外。所以，秩序的最關(guān)鍵問(wèn)題是如何限制國(guó)家的越權(quán)和濫權(quán)行為，首要任務(wù)是防止國(guó)家權(quán)力過(guò)分膨脹。

這種對(duì)國(guó)家權(quán)威的漠視與多元主義價(jià)值觀有關(guān)，它傾向于認(rèn)為，權(quán)威主義屬于非現(xiàn)代的傳統(tǒng)存在，而現(xiàn)代化過(guò)程的方向是解除任何政治權(quán)威的專(zhuān)權(quán)。新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論進(jìn)而強(qiáng)調(diào)多元主義權(quán)力結(jié)構(gòu)，把它作為現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的典范。其實(shí)，在現(xiàn)代高度技術(shù)化、一體化的社會(huì)，我們應(yīng)該選擇“信任國(guó)家”，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家仍是干預(yù)體制最重要的部分，人們事實(shí)上仍要生活在國(guó)家的最終支配中。在促進(jìn)社會(huì)的整合和秩序形成方面，國(guó)家的作用無(wú)可替代。

（四）自足的市民社會(huì)觀不符合事實(shí)

新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論的自足性市民社會(huì)觀不符合事實(shí)。在新自由主義市場(chǎng)規(guī)制論者看來(lái)，市民社會(huì)是一個(gè)區(qū)別于國(guó)家建制的、具有自主地位的活動(dòng)領(lǐng)域，它通過(guò)社會(huì)的自我管理達(dá)成相互聯(lián)系的整合秩序，以防止任何力量對(duì)社會(huì)自由的干預(yù)。市民社會(huì)對(duì)于公共事務(wù)的積極關(guān)注和參與形成了與國(guó)家建制力量對(duì)等的制約性權(quán)利。市民社會(huì)是作為應(yīng)對(duì)威脅的防御性而出現(xiàn)的，威脅主要來(lái)自國(guó)家。多元主義認(rèn)為，國(guó)家的權(quán)力必須由社會(huì)授予，它是社會(huì)意志的代表機(jī)構(gòu)，它的活動(dòng)限度應(yīng)該由社會(huì)給出并由社會(huì)“準(zhǔn)許”。然而在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家因其具有的強(qiáng)制性權(quán)力，往往會(huì)做出侵犯性舉動(dòng)。為此，新自由主義等社會(huì)中心論者竭力論證國(guó)家的邊界，主張?jiān)诮Y(jié)構(gòu)分化的基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)力進(jìn)行多元配置，使國(guó)家的行動(dòng)受到限制和社會(huì)制約，防止國(guó)家權(quán)力超越個(gè)人和社會(huì)之上。

事實(shí)上，這種多元主義市民社會(huì)觀不切實(shí)際地高估了市民社會(huì)的作用。市民社會(huì)不是一個(gè)自動(dòng)、自為的獨(dú)立存在，而是一種反應(yīng)性體制，是對(duì)資本主義、城市化、文化發(fā)展、社會(huì)流動(dòng)、民眾情緒聚集等社會(huì)條件的反應(yīng)性結(jié)果，它本身也被這些發(fā)展所加強(qiáng)或改變。因此，市民社會(huì)應(yīng)當(dāng)被理解為“中介體系”，它是國(guó)家和私人主體（包括個(gè)體和單位）的中介，相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家和私人主體，需要國(guó)家和私人主體共同參與才能發(fā)揮作用。

由此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，改革運(yùn)動(dòng)忽視了一個(gè)至關(guān)重要的因素：如果市場(chǎng)想要有效運(yùn)作，民眾想要擁有基本的權(quán)利與自由，國(guó)家就必須是強(qiáng)有力的。在經(jīng)歷了十多年減少政府干預(yù)的實(shí)驗(yàn)之后，經(jīng)濟(jì)改革家才明確地認(rèn)識(shí)到增強(qiáng)政府能力的重要性；認(rèn)識(shí)到必須使政府具有提供有效率、有效益和回應(yīng)性活動(dòng)的能力；認(rèn)識(shí)到政府不能僅僅具有管理宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，還必須有規(guī)范某些形式的市場(chǎng)行為的能力。這樣，通過(guò)“重新發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)政策和“重視社會(huì)作用”的治理政策，國(guó)家最終被“重新發(fā)現(xiàn)”。民主化的改革者也逐漸認(rèn)識(shí)到，為了確保新的參與和沖突解決方式的穩(wěn)定性與合法性，擁有明確的、功能運(yùn)作正常的治理機(jī)構(gòu)是很重要的。到了1 990年代中期，人們?cè)絹?lái)越清晰地意識(shí)到，除非政府能設(shè)計(jì)并實(shí)施恰當(dāng)?shù)墓�共政策，能公平、透明、高效地配置資源，并能對(duì)社會(huì)福利與公民的經(jīng)濟(jì)要求作出有效的回應(yīng)，否則，無(wú)論是市場(chǎng)還是民主都不能很好地運(yùn)行，甚至根本就不能運(yùn)行。于是，人們便將“打造好的政府“明確地置于發(fā)展議程之中。

總之，新自由主義市場(chǎng)規(guī)制理論并不科學(xué)。市場(chǎng)規(guī)制的去國(guó)家化立場(chǎng)和社會(huì)化追求導(dǎo)致規(guī)制過(guò)程無(wú)國(guó)家在場(chǎng)，進(jìn)而可能導(dǎo)致規(guī)制的失敗。我們應(yīng)該“回歸國(guó)家”，反對(duì)漠視或者輕視國(guó)家權(quán)威的觀點(diǎn)和行為，主張重新“發(fā)現(xiàn)國(guó)家”，重視國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)制中的作用。面對(duì)規(guī)制的挑戰(zhàn)，政府和其他國(guó)家機(jī)構(gòu)正試圖采用多樣化的規(guī)制手段來(lái)增強(qiáng)國(guó)家的規(guī)制能力。政府可以選擇其需要的規(guī)制工具，而這些選擇不見(jiàn)得都會(huì)限制政府的權(quán)力。

所以，將新自由主義的社會(huì)中心市場(chǎng)規(guī)制理論的出現(xiàn)視為規(guī)制模式根本轉(zhuǎn)型的觀點(diǎn)，是言過(guò)其實(shí)了。對(duì)新自由主義規(guī)制形式更客觀的解釋是：社會(huì)化規(guī)制只不過(guò)是一種新的國(guó)家工具而已。通過(guò)運(yùn)用這種新的治理工具，國(guó)家可以與社會(huì)主體結(jié)成伙伴關(guān)系，從而形成一種積極的治理安排。實(shí)行社會(huì)參與、權(quán)力分享、協(xié)作規(guī)制，國(guó)家的這些行動(dòng)不僅提高了治理效率，而且還以民主性、互利性的方式贏得了社會(huì)的支持和信任，從而更具合法性。因此，規(guī)制變革所導(dǎo)致的結(jié)果可能不僅不是國(guó)家的消退，反而是國(guó)家能力的增強(qiáng)。 

 [張佳華：中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院；鞠成偉：中央黨史和文獻(xiàn)研究院]